活動記録
2008年08月20日
スピーカーシリーズ「歴史にみる災害救済と復興」
●テーマ：「歴史にみる災害救済と復興」
●日時：２００８年８月２０日（水）１４：１５～１５：３０
●講師：神奈川大学教授 北原糸子先生
ご講演要旨
【災害支援に今望まれるもの】
「災害は進化する」という言葉があります。時代の変化に応じて人や社会が受ける被害のあり方も変わると解釈すれば、昨今の日本の災害救援の変化はまさにそれを示しているように思います。
クレアロンドンでどんな話題を提供したらよいのだろうかと迷っていた時、朝日新聞朝刊オピニオン欄（2008年8月7日）に “震災復興には地元が考えたメニューで“（上村靖司氏）という興味深い記事がありました。ここでは、阪神大震災では住宅再建費用の支援が中心だったが、その後の新潟中越地震では、「激甚災害」指定による多額の資金が提供された。中越地震では、牛産業や温泉、棚田などの、豊かだった「なりわい」の環境が破壊され、生活困難となった。その後の岩手・宮城内陸地震では、都市型災害とは異なり住宅被害は少ない。政府の資金援助を受けても、最初の3年にバブルのような資金が溢れ、それで終わってしまうことが予想されたため、中越地震で被害を受けた山古志村などの被災地では、「激甚災害」指定による多額の資金援助だけには頼らず、自分たちで考えたオーダーメード支援への復興資金を選択したことを紹介、被災者サイドからの選択的復興メニューへの今後の可能性が示されているように思えました。
わたしは、これはこれからの災害復興では被災者自身が選択的、主体的に取り組む道筋を示唆したものとして新鮮な思いで記事を読みました。では、なぜ、わたしがこうした記事に注目したのかといえば、これまで日本の災害史のなかで被害を受けた社会や人がどのようにして立ち直ってきたのかを歴史的に調べて参りましたが、なかなかその実態が掴めないという思いがしていました。もしも、被災者自身の主体的復興メニューというような視点が社会に共有されることになれば、そうした見方で災害を見直してみようという機運が強くなると感じたからです。
そこで、本日は折角の機会でもありますから、日本の災害史のなかであまり取り上げられていない災害の跡の人と社会の動きを中心にお話をさせていただこうと思います。ただし、防災の専門家でもないし、そうした基礎的訓練も受けているわけではないので、具体的に役立つことは至って少ないと思ってください。
まずは自己紹介。私は歴史研究者ですが、2003年から中央防災会議災害教訓の継承に関する専門調査会に属して、過去の大きな災害についての実証的な報告書を作成してきました。現在これまでに完成した約20冊の報告書は、内閣府のホームページで読むことができます。そのなかから、わたし自身が執筆に関わった事例から救済、復旧、復興に関わる歴史的な事例を紹介させていただき、日本の災害救済の伝統や災害文化といったことについてお話をします。ここでは、江戸の幕末の二つの大災害である安政東海地震（1854年）、安政江戸地震（1855年）、そして近代社会に入って近代化に邁進しようとした明治政府の出鼻がくじかれた濃尾地震（1894年）、そして首都を壊滅させた関東大震災（1923年）について、災害救済の歴史や伝統はどのように変わったのか、あるいは変わらずじまいであった点はなにか、どうしてなのかなどを考えてみたいと思います。そして、最後にGHQ占領下でのカスリン台風災害を取り上げ、日本の伝統的救済と彼我の違いについても考えます。
【安政東海地震】
安政東海地震（安政元年11月4日＝1854年12月24日）、マグニチュード８．４（推定）、揺れはゆっくりであるが被害の大きい、プレート地震でした。幕府の統一的な被害統計というものは存在しない時代でしたが、犠牲者は約3000人と推定されています。
ここでは下田湊の事例を紹介します。下田湊は99人の犠牲者、871軒の流失家屋、ちょうど前日の11月3日にロシア艦隊を率いてきたプチャーチンとの日露交渉が開始されていました。海軍士官モザエスキーが描いた津波の絵が残っています。この津波の被害に対する幕府の救済は、厚いものでした。下田町他３カ村（柿崎、岡、中）１２１８軒へ１万両の復興資金（無利息10ヵ年賦返済の義務）、波除堤の再築 ２９０２両、外国人への日用品販売から得られる利益の一部を冥加金上納として、これを財源に復興資金確保、番所設置による雇用対策などが当時日露交渉に直接あたった勘定奉行の川路聖謨（かわじとしあきら）らが案出した優れた救済策でした。
幕府が下田へ厚い救済策を行った背景には、江戸を開港しないで済むよう、津波で失われた下田町を復興させ、この江戸に近いけれども隔絶した立地条件の湊を交易場としてを死守したいという事情がありました。しかしその後は下田湊が閉鎖され、神奈川が開港（安政6年2月）し、結局下田には3000両の借金だけが残ることになってしまいました。
【安政江戸地震】
安政2年10月2日（1855年11月11日）、マグニチュード７と推定される内陸直下型地震が発生。神田小川町、小石川、下谷、浅草、本所、深川地域は震度6強、山の手台地は震度５と推定され、震害が大きく、地盤災害としての様相が強い地震でした。
大名屋敷も江戸城西の丸にあった屋敷を中心、265藩のうち116藩が被災、屋敷焼失は23藩、犠牲者は2000人程度と推定されています。旗本・御家人屋敷の被害は、旗本数（4488家。18世紀の数字）と御家人数（12966家。同上）から推定すると、全体の80％が建物になんらかの損害を受けましたが、犠牲者の数値は不明です。隅田川東、旧礫川沼の埋立筋の屋敷には相当程度の被害が集中していました。町屋の被害は、建物被害が14,346軒と1724棟、死傷者約7000人（うち4000人が死亡）、吉原宿で火災が発生し1000人が焼死しております。当時の江戸の人口130万～140万人ですが、少なくとも１万人が亡くなったと推定されます。
この時期の幕府の救済をみると、開府以来の難問である外交問題が諸藩を巻き込み、大騒動となっていたこと、海岸防備の台場などを諸藩に命じていたため、資金的余裕はなく、きわめて限定された救済となりました。役職にある老中、若年寄、寺社奉行、町奉行などの屋敷が被害を受けたケースにだけ貸付金が許されています。旗本・御家人には禄高に応じた復興資金が貸し付けられました。町人へは、対応マニュアルに準拠し、お救小屋、握飯支給、困窮者へのお救米1ヶ月支給、その後の安値米頒布（町会所資金支出）が行われたが、幕府の救援策よりも、むしろ、民間相互の援助が大きいものでした。当時の江戸の町人社会は金持商人とその日暮らしの一般庶民で成り立っていましたから、富裕な商人は貧困層を救わなければ商売もうまくいきません。火事や病気の流行時に採られた救済マニュアルが地震の時にも援用され、富商が自ら居住する町内、抱屋敷、店子、出入りの職人などに対して家賃の免除、米や金を配るといった支援がなされました。
この時幕府のお救いや富商からの支援を受けたのは、その日稼ぎの人々で、町人人口の約６～７割（米価高値お救い米受給者の数３５万人～４０万人）です。特徴的なのは、被害の有無に関わらず、貧困層全体に対して行われたことです。民心を安定させ都市を持続させるための施策でもありました。お救い小屋は5、6ヶ所に建てられ、2500人程度の窮民が入ったにすぎませんが、これが建つことで救済が行われたという象徴的な意味がありました。
以上のような幕末の二大災害を見ますと、幕府は災害そのものに関心を持つ余裕もなく、また、復興資金を投入する余裕もありませんでした。多額の復興資金が投入された下田のケースは、開港問題条約湊として下田湊の維持を至上命令であったという特異例とすることができます。首都が大打撃を受けた江戸地震では、独自の救済、救援策が出たわけではなく、火事などの慣例化した災害マニュアル以外は出足の遅いものでした。民間相互の救済の方が早く、必要なところへ届いたという内容でした。ましてや防災などということに想いは及んでいませんでした。
つぎに近代国家と災害救済の場合についてお話します。
【濃尾地震】
濃尾地震は、明治24年（1891）10月28日に発生。震源地は根尾谷、震度８と推定、大森房吉による推定は「烈震」。死亡者は7273人、負傷者は17,176人。内陸地震では最大のものでした。ここでは被災者救済法として、凶作時の農民救済を主眼とした「備荒儲蓄法」（1880年成立）が適用され、救済金は、「備荒儲蓄法」による救済金計1,182,058円、恩賜金14,000円、主として新聞を通じて集められた義捐金総額は、岐阜県220,321円、愛知県80,000円でした。しかしながら、近代国家のインフラ整備途上であった鉄道、橋、レンガ造りの駅や工場が倒壊、明治政府は大変なショックを受けました。丁度第一回議会が開催され、国家予算が審議される仕組みが成立した時でしたが、野党の攻撃を恐れた政府は、審議を避ける方法として、勅令で岐阜・愛知県への震災復興土木費500万の交付を決定されました。これが後に大問題を生むことになり、2年後には国会が解散される破目になりました。
濃尾地震を受け、明治政府は国家による地震調査機関、震災予防調査会を立ち上げます。ここで本格的に地震現象そのものへの学術研究が行われることになり、世界に向けて学術的情報発信が行われることになりました。震災予防調査会は関東大震災に関する調査研究報告100号を出版して解散し、地震研究所が設立されることになります。
【関東大震災】
関東大震災は、1923年（大正12）9月1日午前11時58分発生、マグニチュード7.9。死者10万5千人、住家は全壊が多く10万9千余棟、半壊10万2千余棟、焼失はさらに多く21万2千余棟。９月２日、戒厳令（災害では初めて）、非常徴発令。臨時震災救護事務局が設置され、また震災の翌日には政府予備金950万円の支出が決定された。８月25日に首相が亡くなり後継内閣の組閣中でしたが、震災の翌日、山本権兵衛内閣が成立、後藤新平が内務大臣に就任しました。９月３日、戒厳令適用範囲を神奈川県下に拡張、朝鮮人に暴行迫害を加えないよう布告。９月４日、戒厳令を千葉、埼玉県下に拡大。９月５日、東京市内要所に検問所、自警団に朝鮮人迫害防止の告諭。９月６日、水道一部開通。ガスは少し遅かったものの、全体としてインフラの復旧が早かった。報道機関は、新聞社は１３社中２社しか残らず、都心は新聞の発行の機能がほぼ停止した。ＮＨＫラジオ放送はまだ始まっていなかった。京橋、日本橋は90％以上が消失。
宮内庁には陸軍が撮影した震災直後の航空写真が残っている。９月２日から陸軍が写真撮影、日本橋、東京駅周辺、銀座、築地、大蔵省、帝国劇場前、避難所や臨時のポストや米国からのテント、バラックの仮設住宅など、時間の経過とともにある程度の空中観察が可能な写真が残されています。また、当時は一般の人々にも高価であるとはいえ、カメラが普及しはじめ、中央官庁、丸善、三越、白木屋デパートの残骸、あるいはや被服廠の焼死体の惨状など、写真絵葉書も出回り、東京や横浜に災害救援にきた地方の人々もこれらを故郷に持ち帰りました。
東京旧１５区の罹災人口は、区によりかなり差があり、神田、日本橋、浅草、本所、深川などは高い。赤坂、四谷、牛込、小石川などは低い。府県別の死者数は、神奈川が32,838人、東京が70,387人。千葉、埼玉、山梨、静岡、茨城でも死者が出た。
義捐金は、60千万円という多額にのぼった。外国からのものが全体の３６．６％を占めていますが、このなかには海外にいた日本人からのものも含まれています。
遷都かという噂も出たが、９月１２日に「遷都不要」という天皇の詔勅が出て世情の安定が図られます。
復興策のモデルとしては、1906年のサンフランシスコ大地震を、関東大震災復興の反面手本とされ、後藤新平復興院総裁が招聘したアメリカの都市計画専門家のビアード博士が、10月７日来日し、復興計画案を提出、サンフランシスコ地震からの教訓により、土地の強制収用によって、計画的に道路、鉄道などの社会インフラを確保し、無計画な建築物の再建規制をせよというものでしたが、予算が30億から最終的に４億まで削減され、その理想はほとんど実現しなかったといわれています。
最後に戦後初期の事例を簡単に紹介しまして、話の結びとします。
【カスリン台風災害】
1947年9月16日、17日の台風。GHQ占領下の災害。最大の死者は、群馬県下の土砂災害によるものでしたが、東京へは利根川の洪水が及ばないことを基本に維持されてきた河川対策が葛飾区、江戸川区などの東京低地を洪水が襲ったことで見直されることになりました。また、戦争直後の災害であり、国民の食糧事情が極端に悪い時でしたから、GHQの援助物資が大いに活用されました。戦前からの災害救済法であった罹災救助基金の廃止に伴う新法災害救助法被災の地元機関が主体となり、救済協議委員会を組織し、救助を主導）が1947年10月18日に成立しました。ただし法律の成立時期の関係で、カスリン台風被害者はこの適用を受けませんでした。救助法成立についてのGHQのコメントは、日本の災害救助の歴史を振り替えさせる興味深いコメントを出して（9月26日 朝日新聞紙面）「国家が被害者に救助金を支給するという世界でも稀有な素晴らしい法律」と評価しています。
【日本の災害救済思想の伝統】
国家、為政者による救済の伝統が強い。災害防止よりも救済において為政者の力量を問うという姿勢が強い。天皇や藩主は普段は目に見えないが、災害救援の時その存在が見える。しかしながら、そうした象徴的な存在だけでは復興はできず、それを補う形での民間相互の救済が伝統的に強いことがわかる。メディアによる災害情報の流布はかなり早く行われる。しかし、現在問題となることは政治全般にもいえるが、防災に関しては、政治責任を問わない傾向が強く、したがって、災害救援についての検証というものが客観的に行われ、その結果が社会的に活用されることが少ないのではないか。今後求められるのは、救済の実態と有効性についての検証ではないかと思われる。
（質疑）
●（防災に対する政治責任を問わない背景について）伝統的には、自然現象はやむをえないという考え方がある。近代国家ではない江戸時代には、科学への目がなかった。濃尾地震のあと、理学工学中心の防災の考え方ができた。地震発生のしくみは、1970年代まで分かっていなかった。また、経験則上では、家屋を強くすることが防災につながると分かっていても、費用がかかり、なかなか実施されない。庄内地震のあと、液状化による家屋の被害がひどく、調査団が建築方法による対応を提案したが、１年後のフォローアップ調査時、その提案内容がまったく実施されていないことがわかったことなどはきわめて早い歴史的事例であろう。
●（1995年の阪神淡路大震災の特徴について）大都市、しかも起こるはずがないと思われていた場所での震災であり、エポックメーキングなものであった。衝撃的であった。また、神戸は富裕層のイメージが強かったが、やはりさまざまな人がおり、貧困層もいた。救済と復興について、この地震で、民間も一緒に考えていくという姿勢が生まれた。住宅再建支援法もできた。わが国の援助技術はすばらしいもので、輸出することもできるはずである。
●（朝鮮人の迫害について）朝鮮人と中国人は、強制連行された人々や出稼ぎに来た人々など、すでに多くいた。デマは横浜で発生しすぐに東京へ広がったといわれている。また、じわじわ広がるのではなく、一足飛びに周辺地域へ流布されている。今我々が考えてもあまり納得ができない現象だったが、東京周辺の実家へ戻った人々がデマを持ち帰ったため、被災地以外にもひろくデマが広がったのだろう。現在はインターネットで、誰もが情報を流すことができ、それをチェックする人もいない。災害時のデマという意味では、当時以上に危険といえるかもしれない。
（以上）
